La VII Commissione del Senato ha avviato nella seduta del 30 novembre l’esame dello schema di decreto legislativo sulla definizione delle norme generali sul diritto dovere all’istruzione e alla formazione, per esprimere il parere in merito al Ministro per i Rapporti con il Parlamento.

Nel corso della seduta il Presidente relatore Asciutti ha svolto una lunga disamina del provvedimento evidenziando anche tutta una serie di rilievi che sono stati mossi dalla Conferenza unificata Stato/Regioni, nonchè dall’ANCI (Associazioni Nazionale Comuni) dall’UPI (Unione delle province) e dall’UNCEM (Unione Nazionale Comuni Comunità Enti Montani).

Attesa la complessità delle questioni trattate e la loro rilevanza, riteniamo opportuno trascrivere, di seguito, il testo integrale della relazione del Presidente Asciutti.

ISTRUZIONE PUBBLICA, BENI CULTURALI (7ª)

MARTEDÌ 30 NOVEMBRE 2004
347ª Seduta

Presidenza del Presidente
ASCIUTTI

Interviene il sottosegretario di Stato per l'istruzione, l'università e la ricerca Valentina Aprea.

La seduta inizia alle ore 17.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo recante: "Definizione delle norme generali sul diritto-dovere all'istruzione e alla formazione, a norma dell'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 28 marzo 2003, n. 53" (n. 432)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi degli articoli 1, 2 e 7 della legge 28 marzo 2003, n. 53. Esame e rinvio)

Riferisce alla Commissione il presidente relatore ASCIUTTI (FI), il quale osserva anzitutto che lo schema di decreto legislativo in esame rappresenta un ulteriore tassello attuativo della legge delega n. 53 del 2003, di riforma del sistema dell'istruzione, facendo seguito al decreto legislativo n. 59 del 2004, recante definizione delle norme generali relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione, nonché a quello istitutivo del Servizio nazionale di valutazione del sistema di istruzione e formazione.
Al riguardo, egli rileva che il provvedimento è stato approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri lo scorso 21 maggio e, successivamente, inviato alla Conferenza unificata. La legge n. 53, all'articolo 1, commi 1 e 2, prevede infatti che i decreti legislativi di attuazione siano adottati sentita la Conferenza unificata; per le parti relative al tema dell'istruzione e formazione professionale la legge prescrive peraltro l'intesa con la predetta Conferenza.
Respinta dal Ministero l'ipotesi, sostenuta dalle regioni, che l'intero schema di decreto fosse soggetto ad intesa, prosegue il Presidente relatore, in data 14 ottobre la Conferenza unificata ha tuttavia espresso la mancata intesa anche con riferimento a quelle parti dell’articolato su cui essa è inequivoca, ed in particolare sugli articoli 4, 5, e 6, comma 1. Con riferimento ai restanti articoli, sui quali è invece richiesto il parere, alcune regioni (Lombardia, Piemonte, Liguria, Veneto, Abruzzo, Molise, Lazio, Calabria, Puglia e Sicilia) hanno espresso un parere favorevole, mentre le altre si sono espresse in senso contrario.
Fra le motivazioni addotte dalle regioni per la mancata intesa, il Presidente relatore segnala anzitutto la presunta inadeguatezza delle risorse stanziate e la mancata previa intesa sul Piano programmatico previsto dall’articolo 1, comma 3, della legge n. 53 del 2003. Inoltre, le regioni lamentano che la disciplina del diritto-dovere non sia stata adottata contestualmente al decreto di riordino del secondo ciclo.
Anche il parere contrario dell’ANCI, dell’UPI e dell’UNCEM è motivato con la presunta insufficienza delle risorse previste per l’atto in titolo.
A fronte di tale posizione assunta dagli enti territoriali, prosegue il Presidente relatore, il Governo - giudicando infondate le argomentazioni addotte - ha tuttavia ritenuto opportuno proseguire l’iter del provvedimento trasmettendolo alle Camere, in ciò avvalendosi della procedura prevista dall’articolo 3, comma 3, del decreto legislativo n. 281 del 1997. Quest’ultimo stabilisce infatti che quando un’intesa espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-regioni, il Consiglio dei ministri provvede con deliberazione motivata.
Il Consiglio dei ministri ha quindi convenuto che l’adozione dei decreti legislativi di attuazione della riforma scolastica non dovesse essere subordinata alla previa definizione del Piano programmatico degli interventi finanziari, anche in considerazione della circostanza che quest'ultimo è predisposto per sostenere il quadro complessivo della riforma della scuola e non solo l’attuazione della legge n. 53 del 2003. Il Governo ritiene del resto che la quantificazione dell’onere complessivo, pari a circa 12 milioni di euro per il 2004 e a circa 16 milioni di euro a decorrere dal 2005, scrupolosamente quantificata dall’Economia, sia del tutto adeguata.
Il Ministero ha invece ritenuto di accogliere talune riformulazioni proposte dalla Conferenza unificata, con particolare riferimento alle disposizioni per le quali è previsto il parere delle regioni.
Entrando nel merito dello schema di decreto legislativo, il Presidente relatore rileva che esso intende dare attuazione alla delega recata all’articolo 2, comma c), della richiamata legge n. 53, secondo cui è assicurato a tutti il diritto all’istruzione e alla formazione per dodici anni o, comunque, sino al conseguimento di una qualifica entro il diciottesimo anno di età.
Si tratta, prosegue il Presidente relatore, di un diritto centrale, al quale sono subordinati i principali obiettivi della riforma della scuola: da un lato, il perseguimento dell’effettiva pari opportunità di raggiungere elevati livelli culturali e di sviluppare le competenze coerenti con le attitudini e le scelte personali ed adeguate all’inserimento sociale e professionale; dall'altro, un effettivo apprendimento in tutto l’arco della vita.
Il principale merito dell'atto in titolo consiste infatti, a giudizio del Presidente relatore, nell’innalzamento dell’obbligo scolastico, che peraltro viene ridefinito come diritto all’istruzione e formazione, al quale corrisponde il correlativo dovere, che impone allo studente di proseguire il percorso educativo per almeno dodici anni o, comunque, sino al conseguimento di una qualifica entro il diciottesimo anno di età.
Al riguardo, egli rammenta che la Costituzione, all’articolo 34, comma 2, prevede che l’istruzione, obbligatoria e gratuita, debba essere impartita per almeno otto anni. Con la legge n. 9 del 1999, successivamente abrogata proprio con la citata legge n. 53, l’obbligo di istruzione era stato indi innalzato da otto a dieci anni, anche se - in sede di prima applicazione e fino all’approvazione di un generale riordino del sistema scolastico e formativo - esso era stato limitato a nove anni. Si trattò peraltro di una scelta che il Presidente relatore giudica non priva di ombre in quanto, pur partendo dalla condivisibile finalità di accrescere il livello culturale dei giovani, finiva per imporre la frequenza solo del primo anno del ciclo superiore, al di fuori di una visione sistemica. Registra quindi con soddisfazione il riordino, che ridisegna anche la cornice della frequenza scolastica, in un'ottica di maggiore coerenza.
Né va dimenticato, prosegue, che l’articolo 68 della legge n. 144 del 1999 aveva stabilito, a decorrere dall’anno 1999-2000, l’obbligo di frequentare attività formative fino al conseguimento di un diploma di scuola secondaria superiore o di una qualifica professionale, sino al compimento dei 18 anni, prevedendo che tale obbligo potesse essere assolto, alternativamente, nel sistema di istruzione scolastica, nel sistema della formazione professionale di competenza regionale, ovvero nell’esercizio dell’apprendistato.
Al comma 3 dell’atto in titolo, si stabilisce quindi che il diritto-dovere si realizza nel primo e nel secondo ciclo del sistema educativo, nonché nell’apprendistato.
Viene poi prevista un’esplicita riserva, basata sul nuovo articolo 117 della Costituzione, a favore dello Stato in merito alla definizione, in modo uniforme nel territorio nazionale, dei livelli essenziali di prestazione ai quali le regioni saranno tenute ad attenersi nel disciplinare i percorsi formativi per l’accesso alle qualifiche professionali, che sono di loro competenza esclusiva.
Il Presidente relatore rileva peraltro che, rispetto alla formulazione originariamente sottoposta alla Conferenza unificata, il Ministero ha ritenuto di dover accogliere talune richieste delle regioni in merito all'articolo 1, fra cui l’esplicito riferimento alle scuole paritarie, come uno degli ambiti nei quali può essere assolto il diritto-dovere. Conseguentemente è stato introdotto il comma 3-bis, con cui vengono disciplinate le modalità di assolvimento del diritto-dovere nelle scuole paritarie.
Al successivo comma, viene indi ribadito e ampliato il principio costituzionale della gratuità dell’iscrizione e della frequenza nelle istituzioni scolastiche statali.
Quanto al comma 5, viene correttamente sottolineato che l’offerta di istruzione e formazione (che si estende anche ai minori stranieri presenti in Italia) non costituisce una mera facoltà, bensì un vero e proprio dovere sociale ai sensi dell’articolo 4, comma 2, della Costituzione, con ciò peraltro chiarendo talune perplessità delle forze di opposizione.
Secondo il comma 6, la Repubblica garantisce l’integrazione nel sistema di istruzione e formazione delle persone diversamente abili.
Il comma 7 stabilisce il principio della gradualità nell’attuazione del diritto-dovere.
Quanto all’articolo 2, esso prevede che la realizzazione del diritto-dovere abbia inizio con l’iscrizione alla scuola primaria; la scuola secondaria di primo grado organizza iniziative di orientamento ai fini della scelta del secondo ciclo; successivamente, i giovani sono iscritti ad un istituto del sistema dei licei o del sistema di istruzione e formazione professionale, fino al conseguimento di un diploma liceale o di una qualifica professionale di durata almeno triennale, entro il diciottesimo anno di età. Il segmento conclusivo del diritto-dovere può peraltro essere svolto anche contraendo la ferma volontaria nella carriera iniziale delle Forze armate.
Al comma 4, si stabilisce che i titoli e le qualifiche professionali dovranno avere validità su tutto il territorio nazionale ed essere spendibili all’interno dell’Unione europea.
Il comma 5 prefigura poi un coinvolgimento delle famiglie, delle stesse istituzioni scolastiche e formative, nonché - come è stato chiesto dalle regioni - dei soggetti che assumono i giovani con il contratto di apprendistato nell’attuazione del diritto-dovere.
Passando a considerare l’articolo 3, interamente riscritto per recepire le osservazioni delle regioni, il Presidente relatore dà conto delle norme sull’Anagrafe nazionale degli studenti, cui viene attribuito il compito di operare il trattamento dei dati sui percorsi scolastici, formativi e di apprendistato dei singoli studenti, nonché sulle anagrafi regionali per l'obbligo formativo (trasformate in Anagrafi regionali degli studenti), con particolare riferimento alla loro integrazione con le anagrafi comunali della popolazione. Rileva che viene altresì demandato ad apposito accordo tra Istruzione e Lavoro, da adottarsi in sede di Conferenza unificata, l’effettiva integrazione delle diverse anagrafi nel Sistema nazionale delle anagrafi degli studenti.
Quanto all’articolo 4, esso opera un rinvio alle linee guida per la realizzazione dei piani di intervento per l’orientamento, la prevenzione ed il recupero degli abbandoni, che il Ministero è chiamato ad adottare, con il concerto del Dicastero del lavoro e previa intesa con la Conferenza unificata. In proposito, il Presidente relatore prende atto che, pur apportando talune modifiche rispetto alla formulazione originaria, il Ministero non ha tuttavia accolto la richiesta delle regioni di trasformare l’intesa in accordo.
Non va d'altra parte dimenticato, prosegue, che quanto disposto a questo proposito dallo schema di decreto in esame si pone in linea di continuità con le numerose azioni intraprese dal Governo negli ultimi anni per ridurre il tasso degli abbandoni precoci, con un effetto decisamente positivo. In proposito, egli ricorda che lo stesso ministro Moratti, nel corso della replica sui documenti di bilancio la settimana scorsa, ha affermato che la percentuale di abbandoni si è ridotta dal 25,3 per cento del 2000 al 21 per cento del 2004, rispetto ad una media europea del 18,8 per cento. Contestualmente, si è riscontrato un significativo incremento del tasso di scolarità nel primo anno di istruzione secondaria di secondo grado ed è considerevolmente aumentato il numero dei giovani che hanno scelto di tornare a studiare dopo almeno un anno dal conseguimento della licenza media. Ciò dimostra, prosegue, l'efficacia dei percorsi di studio individuati ed in particolare di quelli triennali di istruzione e formazione professionale, previsti dall'accordo sottoscritto da Istruzione, Lavoro e regioni in data 19 giugno 2003, che sono stati frequentati nell'anno scolastico 2003-2004 da circa 30.000 giovani. Tali iniziative, aggiunte ad altre finanziate fra l'altro con i Fondi strutturali europei, hanno consentito in totale un recupero di circa 60-70.000 giovani rispetto alle 240.000 unità tuttora fuori dal sistema scolastico.
In materia di riconoscimento dei crediti formativi, raccogliendo le richieste delle regioni, è stato inoltre riformulato l’articolo 5, secondo il quale la frequenza positiva di qualsiasi segmento dei percorsi del secondo ciclo comporta la certificazione delle competenze, conoscenze e abilità acquisite, valutabili come crediti, da far valere nei passaggi tra i diversi percorsi formativi o anche per la ripresa degli studi eventualmente interrotti.
Nello specifico, il comma 2 stabilisce, fra l’altro, che possano essere acquisiti crediti di competenza anche nelle esercitazioni pratiche, nelle esperienze formative e stage realizzati in Italia o all’estero.
In esito al confronto con le regioni, è stato poi introdotto ex novo il comma 3, che detta disposizioni in merito alla qualifica professionale conseguita con il contratto di apprendistato, stabilendo che essa costituisce credito formativo per il prosieguo nei percorsi formativi, come del resto è già contemplato all’articolo 51 del decreto legislativo n. 276 del 2003.
L’articolo 6 detta norme dirette ad assicurare il passaggio tra i percorsi del sistema educativo di istruzione e formazione, nonché di cambio di indirizzo all’interno del sistema dei licei. In particolare, la determinazione delle modalità di valutazione dei crediti scolastici e formativi acquisiti ai sensi dell’articolo 5 è demandata ad apposito regolamento, a norma delle lettere b) e c) del comma 1 dell’articolo 7 della legge n. 53, con il coinvolgimento del Lavoro e previa intesa con la Conferenza unificata. In proposito, per ragioni di chiarezza, il Presidente relatore sollecita peraltro un chiarimento volto a precisare se quello richiesto al Dicastero del lavoro è un semplice parere, ovvero un vero e proprio concerto.
La vigilanza sull’assolvimento del diritto-dovere e le relative sanzioni sono indi oggetto dell’articolo 7. In particolare, dopo aver richiamato la responsabilità nell’adempimento del dovere di istruzione e formazione dei genitori dei minori o di coloro che a qualsiasi titolo ne fanno le veci, esso stabilisce che le funzioni di vigilanza, anche sulla base dei dati forniti dalle anagrafi degli studenti, siano svolte dal comune, dal dirigente scolastico (o dal responsabile dell’istituzione formativa), dalla provincia (attraverso i servizi per l’impiego), nonché dai soggetti che assumono con contratto di apprendistato.
Al comma 3, vi è poi un esplicito richiamo al sistema sanzionatorio attualmente vigente in caso di inadempimento al diritto-dovere.
Infine, l’articolo 8 stabilisce una graduale attuazione del diritto-dovere che verrà completata con l’emanazione dei restanti decreti legislativi previsti dalla legge-delega, ed in particolare di quello inerente il secondo ciclo di istruzione e di istruzione e formazione professionale. Al riguardo, il Presidente relatore osserva peraltro che il decreto-legge 9 novembre 2004, n. 266, recentemente approvato dal Senato e attualmente all'esame dell'altro ramo del Parlamento, ha prorogato di sei mesi - a seguito di un emendamento approvato in Aula - il termine per l'esercizio della delega.
Nello specifico, l'articolo 8 prevede che nel frattempo l’iscrizione e la frequenza gratuita riguardi i primi due anni degli istituti secondari superiori e dei percorsi sperimentali di istruzione professionale, sulla base di quanto previsto nell’accordo sottoscritto in sede di Conferenza unificata il 19 giugno 2003.
In attesa della completa attuazione del diritto-dovere, al comma 3 si precisa indi che continuerà ad applicarsi il richiamato articolo 68, comma 4, della legge n. 144 del 1999.
E' stato poi modificato, nel senso richiesto dalle regioni, il comma 4, che stabilisce che le risorse statali destinate ai percorsi sperimentali, richiamati al comma 1, saranno attribuite alle regioni, previo accordo in sede di Conferenza unificata, allo scopo di sostenere l'attuazione del diritto-dovere.
Relativamente all’attività di monitoraggio sull’attuazione del decreto legislativo (articolo 9), essa sarà realizzata dai Ministeri dell’istruzione e del lavoro, che a tal fine si avvarranno dell’ISFOLS, nonché, come richiesto dalle regioni, dell’INDIRE e dell’INVALSI, che comunicheranno i risultati alla Conferenza unificata. Ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 53 (richiamata al comma 2), è altresì prevista una comunicazione al Parlamento, con cadenza triennale, sul sistema educativo di istruzione e di formazione nel suo complesso.
E' stato infine inserito ex novo l'articolo 10 che fa salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano in materia, mentre l'articolo 11 detta la copertura finanziaria. Al riguardo, il Presidente relatore sottolinea che l'onere di circa 12 milioni di euro previsto per il 2004 e di circa 16 milioni di euro a decorrere dal 2005 si riferisce esclusivamente all'articolo 8. La relazione tecnica allegata allo schema di decreto chiarisce infatti inequivocabilmente che gli altri articoli non comportano oneri. In particolare, poiché la finanziaria per il 2004 ha già previsto che, in attesa del decreto sul diritto-dovere di istruzione e formazione, il primo anno della scuola secondaria superiore restasse gratuito, e i percorsi sperimentali di istruzione e formazione professionale sono già gratuiti, l'articolo 8 comporta di fatto solo la gratuità del secondo anno della scuola secondaria superiore. Conviene quindi con il Governo che la quantificazione prevista sia del tutto congrua.
Avviandosi alla conclusione, il Presidente relatore esprime un giudizio complessivamente favorevole sull'atto in titolo, per le implicazioni connesse all'innalzamento del livello culturale e professionale delle giovani generazioni e all'efficace azione di contrasto della dispersione scolastica. Esprimendo tuttavia rammarico per la mancata intesa con le regioni sulle parti specificamente rivolte all'istruzione e formazione professionale, rivolge quindi un caloroso invito ad entrambe le parti, Governo e regioni, affinché siano esperiti tutti i possibili margini di trattativa, tenendo presente, da un lato, che il Piano programmatico di interventi previsto dalla legge n. 53 è destinato ad uno spettro di azioni più vasto che il supporto alla riforma scolastica in senso stretto e, dall'altro, che dall'impegno finanziario in favore della scuola e della formazione in generale si misura la centralità di dette tematiche rispetto all'azione di Governo. Si augura pertanto che possa essere individuata una soluzione idonea affinché il decreto attuativo in questione non resti privo dell'indispensabile supporto delle regioni, che ne sono le protagoniste principali.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.


SCONVOCAZIONE DELLA COMMISSIONE

Il PRESIDENTE avverte che la seduta della Commissione, già convocata per domani, mercoledì 1° dicembre, alle ore 9,30, non avrà più luogo.


ANTICIPAZIONE DELL'UFFICIO DI PRESIDENZA

Il PRESIDENTE avverte che la riunione dell'Ufficio di Presidenza, integrato dai rappresentanti dei Gruppi, previsto al termine della seduta di domani, è anticipato al termine di quella odierna.

Prende atto la Commissione.

La seduta termina alle ore 17,30.